Série Sapi: Resumos – o Brasil na Liga das Nações

Continuando com a nova Série Sapi: Resumos, o blog Sapi traz hoje o resumo de um artigo que aborda a historiografia de um importante evento para a política externa brasileira: a participação brasileira na Liga das Nações e a questão do pleito por um assento no Conselho da organização.

Artigo: Grand Days: noventa anos depois de o Brasil ter deixado Genebra, o que diz a historiografia sobre a participação brasileira na Liga das Nações (1920-1926)?

Norma Breda dos Santos, professora do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília.

[Tempo médio de leitura: 10 minutos]

O artigo da professora Norma Breda dos Santos analisa a historiografia existente relação à participação brasileira na Liga das Nações, focando na questão do pleito brasileiro a um assento permanente no Conselho da Liga e a posição do país em relação à entrada da Alemanha na organização. Em particular, ela trata do voto contrário à adesão da Alemanha, em 1926, impedindo a entrada da mesma alguns meses antes do Brasil se retirar da organização.

O ponto de partida da análise de Norma Breda são as obras recentes sobre o tema, que promovem uma revisão da forma como a eficácia da Liga das Nações deve ser entendida. Essa revisão historiográfica tem como principais autoras Susan Pedersen e Zara Steiner, que debatem algumas premissas fundamentais da abordagem tradicional, como o viés excessivamente crítico à instituição e a simples sistematização histórica da atuação da Liga das Nações. Elas entendem que, devido a grande parte da bibliografia original sobre a Liga das Nações ter sido escrita no período entreguerras e no imediato pós-Segunda Guerra, houve uma tendência de magnificar as falhas da organização, principalmente ao focar no período 1933-1939. Com a retomada da pesquisa sobre a instituição a partir do fim da Guerra Fria, novas abordagens ganham força e espaço no debate historiográfico, em particular análises que considerem a importância do multilateralismo e seu impacto no sistema internacional como um todo.

A Liga das Nações, cujos objetivos eram os mesmos da ONU hoje (promoção da segurança e cooperação internacional), passa a ser entendida como uma experiência que teve relativo sucesso na década de 1920, porém que teve seu desempenho comprometido nos anos 1930. Essa nova historiografia destaca a atuação da Liga na resolução de problemas fronteiriços e relativos a soberanias estatais nos anos 1920, além de relembrar a distensão franco-alemã e os Acordos de Locarno, mas que passa a ter dificuldades na década seguinte. Um dos argumentos para essa mudança é o fato que, no primeiro momento, as grandes potências viam a Liga como capaz de avançar seus interesses, o que não ocorre no momento seguinte. Também utiliza-se o argumento que, no período entreguerras, coexistiram novas e velhas prática no sistema internacional, havendo a tentativa de uma segurança coletiva ao mesmo tempo que persistia a busca pelo equilíbrio de poder. Essa coexistência teria se tornado um grande desafio tanto para indivíduos quanto para instituições.

Essa coexistência é exemplificada nas duas percepções possíveis atribuídas aos Acordos de Locarno. Por um lado, os tratados podem ser entendidos como contrários ao conceito de segurança coletiva universal, almejado pela Liga das Nações. Por outro lado, podem ser vistos como reforço à segurança coletiva ao promover a reconciliação franco-alemã.

As obras revisionistas recentes também abordam de maneira mais ampla a eclosão da Segunda Guerra Mundial e sua relação com os processos em curso na década de 1920. Estabelecem que a erupção do conflito em 1939 se deu de forma multifatorial, não podendo ser atribuída somente ao Tratado de Versalhes, de 1919, às falhas das negociações de Locarno ou à própria Liga. Foi um conjunto de fatores “que incluem a morte ou a perda de influência de indivíduos-chave; ao nacionalismo virulento, ao expansionismo de alguns estados e à crise econômica mundial que caracterizam os anos 1930; ao colapso das negociações sobre o desarmamento; ao desafio que significou o protagonismo de Hitler nesses anos críticos e à reação dos estadistas europeus aos ataques do governo hitlerista ao que subsistia do sistema internacional.”

Um importante aspecto das obras revisionistas é a atenção dada a diferentes campos de atuação da Liga, para além de apenas a segurança internacional. Nesse aspecto, são destacadas a esfera jurisdicional da Liga, por meio da criação da Corte Permanente de Justiça Internacional (CPJI), primeira corte permanente com competência geral, e a cooperação internacional. A última, considerada como subestimada pela historiografia tradicional, apresenta diversas áreas relevantes.

A proteção de minorias foi uma das áreas inovadoras que, apesar do contexto desfavorável pelo fortalecimento do discurso nacionalista e discriminatório, teve avanços tanto por meio de tratados de paz, quanto por tratados específicos. Alguns resultados incluem a retirada de algumas restrições com relação a práticas educacionais e religiosas de minorias e compensações de propriedades expropriadas. A proteção dos refugiados teve maior destaque nos estudos sobre a Liga, em especial pela criação do chamado passaporte Nansen (ou Certificado Nansen), o qual permitia que pessoas apátridas ou privadas de seus passaportes nacionais entrassem e transitassem em outros países. A revisão recente também abarcou o sistema de mandatos da Liga das Nações, formado por sete potências mandatárias (África do Sul, Austrália, Bélgica, França, Japão, Nova Zelândia, Grã-Bretanha) e 11 territórios sob mandato. A interpretação mais recente foca na diferenciação entre a realidade desses territórios e o idealizado no tratado da Liga. Em verdade, os mandatos estão submetidos aos interesses das potências, sendo observado, inclusive, práticas “administrativas” contrárias ao espírito da Liga e ao objetivo final do mandato, que deveria ser o “bem-estar e desenvolvimento dos povos nos territórios sob mandato.”

Uma interessante conclusão dessa nova abordagem é o caráter identitário promovido pela Liga das Nações. De acordo com esses novos estudos, as reuniões da Liga auxiliaram na criação de consciência de uma comunidade global de cidadãos, pela relação direta e contínua entre representantes de diversos países.

Após a contextualização do tema, a professora Norma Breda passa a analisar a abordagem histórica da atuação brasileira na Liga. Ela dá ênfase no que chama de Crise de março de 1926, quando o Brasil votou contrariamente à entrada da Alemanha na organização, impedindo a adesão da mesma devido à necessidade de unanimidade. Novas análises apontam, para além da posição brasileira, a fragilidade da própria carta constitutiva da Liga, que não previa processo específico para a eleição de novos membros do Conselho, aliada ao bloqueio brasileiro e espanhol à emenda que regulamentava esse mecanismo. Outra crítica da nova abordagem diz respeito à atuação da Grã-Bretanha e da França, que não conseguiram angariar apoio suficiente entre os membros do Conselho para avançar sua agenda. Essa percepção crítica aos dois grandes países europeus era, inclusive, a mais vigente na mídia europeia, que dava pouco destaque à posição brasileira na questão.

As principais análises brasileiras sobre o tema são divididas em duas partes. A primeira diz respeito a memórias de estadistas envolvidos nos debates da Liga. A biografia de Afrânio de Mello Franco (Um Estadista da República), representante brasileiro na Liga das Nações e principal protagonista da delegação brasileira em Genebra, foi escrita por seu filho, Afonso Arinos de Mello Franco. Nela, ele trata em detalhes algumas questões relativas ao pleito por um assento no Conselho, inclusive o que ele qualifica como “hipocrisia” de outros países que culpavam o Brasil pelo fracasso da entrada da Alemanha, além de dificuldades com o governo brasileiro. Afrânio de Mello Franco era recorrentemente chamado para tratar de questões envolvendo minorias no âmbito da Liga, tendo, por isso, desenvolvido a chamada Doutrina de Mello Franco (ou Doutrina Americana), a qual buscava diferenciar a realidade dos países americanos (em especial o Brasil) dos debates sobre autonomia para minorias. O argumento era que países como o Brasil, que eram grandes destinos migratórios, deveriam ter cautela em relação à autonomia de minorias para não se tornar um fator de “desagregação do Estado.”

Outra memória importante nesse contexto é a de Heitor Lyra (Minha vida diplomática), membro da delegação brasileira na década de 1920. Na sua obra, ele atribui a crise de 1926 à França e à Grã-Bretanha, “que usaram o Brasil para conspirar contra a Alemanha.” Ele também critica o presidente Artur Bernardes, argumentando que “o que lhe faltava era a compreensão internacional desses problemas, que ele encarava unicamente pelo ponto de vista interno.”

A segunda divisão utilizada pela professora é temporal: ela analisa as produções historiográficas de três períodos (1920, 1950 e 1980). Nos estudos do primeiro período, a própria produção sobre o tema reflete a polarização política do governo Artur Bernards. De um lado, há o oposicionista José Carlos de Macedo Soares, que critica o que entende como “transformação da política externa em instrumento da política interna” por parte do governo brasileiro. Do outro, Elyseo Montarroyos, membro da delegação brasileira em Genebra, defende as posições do governo e critica as potências europeias que teriam dado garantias ao Brasil de um assento no Conselho em caso de adesão da Alemanha.

O segundo período tem uma abordagem diferente. Na década de 1950, surge a análise de José Honório Rodrigues (Uma História Diplomática do Brasil), um dos grandes nomes da pesquisa sobre história diplomática brasileira. Ele chama a crise de 1926 de “batalha de Genebra” e tece uma crítica ao governo brasileiro e à continuidade do pleito pelo assento. De acordo com Rodrigues, ao continuar insistindo, o Brasil não só não conseguiria ter seu pedido atendido, como também seria responsabilizado pelo fracasso da assembleia em questão, sendo retratado como “único entrave à solução da crise.” Esse argumento encontra respaldo apenas na posição minoritária da mídia europeia do período.

O último período analisado compreende da década de 1980 em diante e tem alguns autores importantes. Stanley Hilton baseia sua pesquisa em consulta a documentos diplomáticos brasileiros e britânicos, elogia Mello Franco por tentar demover o governo brasileiro do pleito e do veto à Alemanha, além de caracterizar a postura de Bernardes como intransigente. Eugênio Vargas Garcia relaciona a política brasileira na Liga à política internacional e as nuances entre política interna e externa, analisando a crise de 1926 como produto de “excesso de confiança” e de uma percepção equivocada do governo, ao superestimar as possibilidades de sucesso do pleito. Citando seu próprio estudo, Norma Breda dos Santos relembra a ampla atuação brasileira na Liga, para além da questão do Conselho em si, enfatizando, por exemplo, a questão do desarmamento e posição contrária brasileira (alegando a necessidade de proteção de seu amplo território). Em relação ao pleito, analisa que houver um choque entre agendas (da política externa brasileira e da política internacional europeia), resultado de um “jogo complexo de interações entre os tabuleiros geopolítico e multilateral.”

A professora conclui que “não foi um mero incidente de política exterior. Foi, sim, um episódio em que se chocaram, de um lado, o objetivo da política externa brasileira, alimentado pelas ambiguidades de estadistas europeus, que não deixaram de alimentar o sonho brasileiro de protagonismo internacional e, de outro, os objetivos dos acordos de Locarno de assegurar a paz europeia.” Ela também afirma que esses objetivos não eram excludentes, mas a intransigência brasileira e a incapacidade de estadistas europeus em compreender os novos atores do cenário internacional assim os tornaram.

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