Série Sapi: Resumos – China e sua vizinhança

O terceiro artigo escolhido para a nossa Série Sapi: Resumos dos Cadernos de Política Exterior aborda um dos temas mais quentes da política internacional atual: o Mar do Sul da China. Além da importância incontestável da China para o CACD (visto pelas questões da última prova), a política externa chinesa para o seu perímetro imediato no Sudeste Asiático é um importante vetor das relações internacionais não só do Brasil como das grandes potências.

No artigo de Cláudio Garon, são analisadas as principais questões que envolvem o Mar do Sul da China, entre elas as rotas comerciais, os pleitos territoriais e o embate com os Estados Unidos, sob a perspectiva da formulação da política externa chinesa e os principais autores envolvidos.

A China e sua vizinhança

Conselheiro Cláudio Garon, Gabinete do Ministro de Estado

[Tempo médio de leitura: 10 minutos]

“A política externa chinesa para o Sudeste Asiático em geral e para o mar do Sul da China em particular resume os desafios enfrentados por Pequim tanto em sua diplomacia regional quanto na elevação de seu perfil internacional.”

O artigo do Conselheiro Cláudio Garon parte da análise da política externa chinesa para o Sudeste Asiático como uma forma de interpretar o processo de tomada de decisão na política externa chinesa, considerando ser esse tanto o local de projeção de vontades internas chinesas na busca por crescimento quanto o de primeiro embate entre China e Estados Unidos. Para o autor, a análise da região pode apresentar indicações de como a relação China-EUA pode ocorrer em outras regiões, como, por exemplo, América Latina.

A atuação internacional chinesa foi amparada pelo rápido desenvolvimento econômico vivenciado pelo país. O crescimento acelerado pós-Modernizações de Deng Xiaoping alteraram a “paisagem política e econômica de todo o mundo.” Além dos altos crescimentos anuais chineses, que desde o início das reformas nunca foram inferiores a 6% ao ano, o país tornou-se o maior exportador do mundo (em breve será o maior importador), detentor das maiores reservas monetárias do mundo e um dos principais financiadores internacionais.

No contexto de inserção internacional chinesa, o Mar do Sul da China tem relevância por diversos fatores. Além de ser a rota marítima mais movimentada do mundo e possuir importantes reservas de hidrocarbonetos (estimadas entre 2.5 e 22 bilhões de barris de petróleo e 190 a 550 trilhões de pés cúbicas de gás), tem um importante componente político. As reivindicações territoriais na região são qualificadas por Garon com uma “colcha de retalhos.” A China defende a “linha dos nove traços”, com base em “direitos históricos” chineses e utilizando-se de mapas que remontam até 1947, ou seja, antes mesmo da ascensão do Partido Comunista Chinês. Por outro lado, países da região como Brunei, Filipinas, Malásia e Vietnam utilizam o direito internacional, em particular a Convenção da ONU sobre Direito do Mar, para pleitear acidentes geográficos próximos às suas costas. A China insiste em negociações bilaterais, rejeitando a arbitragem e a internacionalização da questão, porém esses países, mais fracos, recusam-se.

Apesar do crescimento do perfil internacional chinês ir além de apenas aspectos econômicos, foi decorrente do mesmo. Isso é percebido ao analisar que o país só ganhou consistência no cenário internacional após 1978, tendo, antes disso, oscilado entre esforços de exportar o modelo comunista da Revolução de 1949 e a aproximação com EUA para isolar a URSS. Uma constante chinesa em relação a seus pares do sistema internacional é a imagem de “vítima” que a China tem perante estrangeiros, em particular, perante as grandes potências, que são vistas como ameaças. A sensação de “cerco contínuo” chinesa origina-se no “século de humilhações” (decorrente dos Tratados desiguais do século XIX) e impulsionam uma postura nacionalista dos chineses, combinada à uma educação patriótica e ao forte crescimento econômico. Essa postura acaba por estimular um receio internacional sobre o crescimento chinês, em especial por parte dos vizinhos.

A intensificação de relações com os países responsáveis pelo “século de humilhações” devido à abertura econômica chinesa acaba por dissuadir qualquer intenção de compensar perdas anteriores, instituindo um novo conceito para a política externa chinesa no século XX: o “Desenvolvimento pacífico” (inicialmente chamado de “Ascensão pacífica, teve seu nome alterado para evitar arranhões com outros países). O pacifismo chinês foi afirmado por Xi Jinping em 2014, quando qualificou a China como um leão “pacífico, simpático e civilizado”. A China busca constantemente afirmar que ascensão econômica e política “não é fator de perturbação da ordem, antes pelo contrário.” Apesar de atritos com vizinhos e potências e de enfatizar o poder econômico e militar do país, o governo chinês defende querer paz e estabilidade.

Xi Jinping atualiza a noção de “Desenvolvimento pacífico” ao incluir os conceitos de “Sonho chinês” e “Rejuvenescimento da nação chinesa”, que, apesar de desenvolvidos para o âmbito doméstico, passaram a ser aplicados para a política externa também. O “Sonho chinês” estabelece, entre outros aspectos, a meta de uma sociedade chinesa plenamente desenvolvida para 2049 (coincidindo com os 100 anos da República Popular da China). Para alcançar isso, eles afirmam a necessidade de um ambiente externo pacífico e estável, além de promover a defesa dos interesses vitais (unidades da China e soberania nacional).

A liderança de Xi Jinping no governo chinês é abrangente, tendo se consolidado como líder nos aspectos mais importantes da administração do país, pois, além de Secretário-Geral do Partido Comunista da China, centro do poder chinês, ele também acumula seis cargos de primeiro escalão, que abrangem áreas como segurança interna, reformas econômicas e Forças Armadas. Apesar dessa liderança, Jiping não decide sozinho os rumos da política externa chinesa, o que é uma diferença importante da tomada de decisão chinesa no passado. Antes haviam poucos protagonistas envolvidos na formulação da política externa chinesa, porém com o crescimento econômico, não só os atores já existentes nessa seara mudaram de perfil, como novos atores passaram a exercer influência.

A Chancelaria chinesa continua responsável por coordenar a presença chinesa no exterior, mas perdeu força enquanto o Exército Popular de Libertação, em especial a Marinha, passaram a ganhar destaque pela necessidade de resguardar os interesses chineses que se projetam para além das fronteiras, particularmente a proteção das rotas de comércio chinesas. Órgão civis diversos também fortaleceram sua atuação internacional, como, por exemplo, Ministérios como o das Finanças, o do Comércio ou a Comissão Nacional de Reforma e Desenvolvimento. Essa ampliação da atuação internacional de órgãos públicos não abarca só governo central, mas também governos provinciais e agências subnacionais. Grandes empresas estatais também ganham força na formulação da política externa chinesa devido à importância da sua atuação em setores estratégicos para desenvolvimento. A opinião pública começa a aparecer devido à maior complexidade da sociedade chinesa: há maior capacidade de mobilização devido à tecnologia e maior militância devido à educação civilista já mencionada, podendo criar, inclusive, constrangimentos ao irem contra decisões do governo consideradas apaziguadoras.

A multiplicação de atores de política externa torna-se sensível quando analisando o Mar do Sul da China, tendo o governo central chinês buscado meios de incrementar a coordenação desses atores múltiplos para melhor controlar a atuação internacional do país. Entre as medidas recentes, encontram-se o reforço do Pequeno Grupo de Liderança sobre Política Externa, que reúne representantes de todos os órgãos envolvidos com o tema, e a criação da Comissão Nacional de Segurança do partido, ambos sob presidência do Secretário-geral e visando coordenar ações vinculadas à segurança interna e externa. Essas iniciativas demonstram intenção de manter as decisões de política externa sob a responsabilidade do Politburo do Partido Comunista chinês.

Importante para entender a posição internacional da China diz respeito à sua relação com conceitos tradicionais do mundo ocidental. O conceito westfaliano de “igualdade entre nações”, por exemplo, só penetra na Ásia Oriental em meados do século XIX – até então, a tradição milenar tinha a China como centro de um “sistema hierárquico e teoricamente universal de ordem.” Esse imaginário persiste tanto para China quanto para vizinhos, fazendo com que a diplomacia chinesa na região equilibre-se entre esses dois polos: igualdade soberana e memória de hierarquia asiática. A “diplomacia regional” chinesa (também chamada como “de periferia”) é uma das prioridades do país e tem como objetivo organizar em torno de si o desenvolvimento e integração regional, mas sem perder alguns princípios da ordem westfaliana.

Uma característica destaca pelo autor como diferencial da política externa chinesa é forma como é definida, tendo como base as tendências e o potencial de aproveitamento de conjunturas para aumentar o “poder nacional abrangente” chinês. Por isso, a China divide relacionamentos externos em quatro grandes grupos: grandes potências; vizinhança; países em desenvolvimento; e organizações internacionais.

A diplomacia asiática vem ganhando força na política externa chinesa: na Conferência Central sobre Relações Exteriores da China, em 2014, o país decidiu inverter a ordem de prioridade, colocando a diplomacia regional à frente das relações com as grandes potências. Isso é exemplificado pelo grau de interação entre China e Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), organização originalmente criada para enfrentar a ameaça comunista e que tem hoje evidentes frutos econômicos resultantes da aproximação com China, em especial do estabelecimento de uma zona de livre comércio com o país em 2010.

A política chinesa para o Sudeste Asiático sofre alterações importantes na virada do século XX para XXI. No início da década de 1990, a China buscou uma “política de boa vizinhança” com seu entorno regional, tendo melhora significativa da relação com países da ASEAN até 2009, o que incluiu uma Declaração de Conduta das Partes no Mar do Sul da China (2002). O ano de 2009, porém, marca uma guinada na política externa chinesa, devido à inflamação da disputa pela soberania de ilhas do mar do Sul da China com a apresentação de reivindicações por parte de Vietnam, Malásia e Filipinas. Entre 2009 e 2011, houve pouco diálogo político entre esses países, porém a fluidez econômica foi mantida.

Devido à percepção chinesa de que havia conquistado o alinhamento dos países de região nos períodos anteriores e de que os EUA estariam mais envolvidos no Oriente Médio, o governo chinês passou a exercer maior assertividade nas disputas territoriais a partir de 2009. Isso acabou corroendo a credibilidade com os vizinhos e colaborou com a aproximação destes aos EUA. A partir de 2011, China busca remendar as relações, suavizando a assertividade territorial, porém a opinião pública nacionalista chinesa impôs moderação nessa reaproximação. Assim, a China passa a desenvolver uma política de “punição e incentivo” em relação aos vizinhos meridionais. Algumas das consequências dessa nova política e tentativa de reaproximação são: as Diretrizes para Implementação da Declaração de Conduta entre as Partes no Mar do Sul da China, em 2011; a proposta de uma “Rota Marítima da Seda” do século XXI, em 2013; a constituição do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, em 2014; e o anúncio da criação de um fundo de investimento no valor de US$ 40 bilhões para as duas rotas da seda, a marítima e a terrestre, em 2014.

Analisando as prioridades da atuação internacional chinesa aplicadas à região, percebe-se que há: A) Diálogo, mesmo a contragosto, com EUA; B) Relação ambivalente com vizinhos (períodos de aproximação e afastamento); C) Relacionamento com países em desenvolvimento (exceção talvez só em relação à Singapura e Malásia); D) Contato com a ASEAN, principal organização plurilateral da Ásia Oriental.

O dinamismo econômico do Leste da Ásia, impulsionado pelo crescimento chinês, alterou a inserção de grande parte do mundo, que efetuou guinadas para o Pacífico, a mais famosa delas, sendo a guinada do presidente Barack Obama. Apesar do marco ser o artigo da Hillary Clinton na Foreign Affairs em 2011, essa guinada já havia começado desde 2009, com a acessão dos EUA ao Tratado de Amizade e Cooperação e com a abertura de missão permanente dos EUA junto à ASEAN. A aproximação política dos Estados Unidos com a China remonta aos anos 1970, como estratégia de contenção da URSS, e hoje é a mais importante relação bilateral. Essa “simbiose sino-americana” é vista tanto no vasto comércio bilateral quanto no alto volume de títulos norte-americanos em poder da China, maior detentor do mundo.

Devido à densidade de relações, é inevitável a existência de cooperação e de confronto entre os países. Dentre as importantes áreas de cooperação, encontram-se o combate ao terrorismo, a segurança alimentar e energética, a proteção do meio ambiente. Exemplo disso são os acordos sobre mudança climática e comércio de produtos de tecnologia da informação entre os dois países. Já os espaços de conflito incluem as “previsíveis rusgas entre potência ascendente e remanescente”, visto que China busca afastar os EUA do que considera sua área de influência e os EUA buscam manter presença na região, visando a manutenção das relações econômicas, mas também devido à preocupação com repercussões globais de tensões geopolíticas. A ação americana é vista como um esforço de contenção da ascensão chinesa, sensação essa reforçada pelo anúncio de aumento de presença militar americana na região.

Para concluir, Claudio Garon retoma a noção que, mesmo no Mar do Sul da China, é possível tanto cooperação quanto competição entre Pequim e Washington. Apesar da presença americana chocar-se com a ascensão chinesa e apesar de os EUA tenderem a apoiar pleito dos países menores (justificando a partir do argumento de solução pacífica e de primazia do direito), a cooperação na região também se faz presente, tanto no combate ao terrorismo e à mudança climática quanto na segurança das linhas marítimas, entre outros. Sobre o Sudeste Asiático e a China, ele conclui:

“A estabilidade regional é importante para todo o mundo pela manutenção dos fluxos comerciais e porque envolve atores essenciais na política internacional – principalmente Estados Unidos e China, mas também Japão, Índia, Rússia e os países da ASEAN. A cooperação entre eles, especialmente os dois primeiros, é importante, e talvez até mesmo essencial, para enfrentar os desafios globais.

O mar do Sul da China é a região onde melhor se observam diversos aspectos da política externa de Pequim. Desde a forma chinesa de elaborar sua estratégia, partindo das potencialidades para o objetivo, e não o contrário como costuma ser no mundo ocidental, até o caráter de sua competição, ou cooperação, com vizinhos mais fracos e com os Estados Unidos. Nesse processo, são observados aspectos peculiares da política externa chinesa, como a multiplicação dos atores e ambivalência de uma visão que mistura a concepção da igualdade entre os estados e a balança de poder com a ideia de uma Ásia Oriental organizada em torno do eixo econômico e político da China. A decisão de Pequim de pôr sua diplomacia da vizinhança – ou periferia como enunciam os próprios chineses – é reveladora da importância dessa região e da relevância de seguir atentamente os movimentos que nela ocorram.”

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