Série Sapi: Resumos – A Parceria Transpacífico e o Brasil

As negociações comerciais brasileiras são, provavelmente, os temas da política externa com maior visibilidade do público em geral, sendo recorrentemente abordados pela mídia. Um dos assuntos mais quentes dos últimos anos tem sido a negociação da Parceria Transpacífico e os impactos desse novo acordo de preferencias de comércio para a economia global e para o Brasil.

Para os candidatos ao CACD é importante distinguir entre as críticas gerais sobre o acordo e a posição oficial da chancelaria brasileira. Por isso, o blog Sapi separou o artigo publicado sobre a Parceria Transpacífico para a última edição da nossa Série Sapi: Resumos dos Cadernos de Política Exterior. No artigo, são explicadas as principais normas estabelecidas pelo acordo, assim como as críticas mais recorrentes sobre o mesmo. O impacto da TPP sobre a economia global, a disputa geopolítica com a China e a inserção internacional do Brasil também são analisados, permitindo uma análise geral e contundente sobre o assunto.

Artigo: A Parceria Transpacífico e suas consequências para o Brasil: uma aproximação preliminar

Autores: Carlos Márcio Bicalho Cozendey, subsecretário-geral de Assuntos Econômicos e Financeiros (SGEF), e Ivana Marília Gurgel, conselheira da Carreira Diplomática.

[Tempo médio de leitura: 12 minutos]

Os autores contextualizam a Parceria Transpacífico (TPP), assinada em 4 de outubro de 2015, após 7 anos de negociações, e que conta com 12 países signatários, como uma evolução das negociações regionais anteriores. Entendido como uma ampliação do Acordo de Parceria Econômica Estratégica Transpacífico (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership /TPSEP), o processo de negociações de livre comércio da região remonta às tratativas comerciais entre Nova Zelândia e Singapura nos anos 2000, que impulsionaram um movimento competitivo na região. Pela região ser altamente integrada produtivamente, o acordo tem maior impacto para países vizinhos que não tenham aderido, como é o caso da Indonésia e da Tailândia, que para os mais distantes. Os países do continente americano (México, Canadá, Chile e Peru) participam para evitar perder preferências existentes em acordos bilaterais com os Estados Unidos. Países menores também usam o novo acordo como forma de atrair investimentos e se vincular a grandes mercados.

A TPP é entendido como a consagração do “movimento de gradual distanciamento dos Estados Unidos do multilateralismo comercial que eles mesmos criaram” devido às dificuldades impostas pelas negociações nessa esfera. Com os acordos comerciais preferenciais, os Estados Unidos conseguem negociar temas de difícil penetração no âmbito multilateral, como proteção de propriedade intelectual ou regras sobre investimentos, sendo estes inclusive aspectos mais centrais que a própria eliminação de barreiras comerciais em determinados momentos.

O acordo tem objetivos ambiciosos e uma ampla gama de temas negociados, incluindo “comércio eletrônico, medidas de controle de propriedade intelectual (enforcement), comércio e meio ambiente, comércio e padrões trabalhistas, subsídios a empresas estatais, entre outros.” A paralisação das negociações da Rodada de Doha, influenciada pelas atitudes norte-americanas entre outras questões, ajudou a impulsionar as negociações bilaterais e plurilaterais. O acordo também se insere na política externa americana do período Obama e sua iniciativa de Pivot to Asia, consolidando o eixo Ásia-Pacífico como um dos pilares das relações comerciais internacionais.

Além de um acordo comercial, é considerado um fato geopolítico: seria uma resposta norte-americana ao forte crescimento econômico chinês e sua maior influência na região; uma tentativa de ampliar a área de influência dos Estados Unidos e mitigar a força regional chinesa. O reforço da relação entre Estados Unidos e Japão nessa empreitada não foi sem percalços, visto que o Japão teve receios pelo impacto da TPP em áreas econômicas sensíveis, como a agricultura.

A TPP engloba um mercado consumidor de 812 milhões de pessoas, 36% do PIB mundial, 25% do comércio global, 24% do comércio internacional de serviços e 31% do estoque de investimentos realizados entre 1980 e 2013. Um dos setores mais delicados de negociação dentro do acordo foi a agricultura, onde há a prevalência de regime de quotas para acesso. Houve melhora nas condições para os países signatários, apesar de Estados Unidos e Japão manterem salvaguardas a alguns produtos. Já para bens industriais, a cobertura do acordo é bem maior, tendo aprofundado concessões existentes anteriormente e estabelecido um horizonte de desgravação tarifária entre 20 e 30 anos.

O regime de origem incorporado à TPP, apesar de complexo, foi um aspecto importante para manter as características da produção regional asiática, já que há alto grau de integração. Algumas exceções foram feitas contudo, entre elas para a importação norte-americana em caso de reexportação por países da TPP para produtos sensíveis como alguns têxteis, vestimentas, calçados). Uma exceção semelhante foi feita para setores sensíveis do México e do Japão com o mesmo propósito. As salvaguardas para produtos industriais são mais restritas que para produtos agrícolas.

Algumas áreas do acordo refletem o já estabelecido na esfera da OMC, trazendo pouca novidade sobre o assunto, como é o caso das normas relativas a “operações comerciais, as disciplinas sobre subsídios, barreiras técnicas ao comércio e medidas sanitárias e fitossanitárias.” Outras áreas, porém, a TPP antecipa-se em relação às negociações multilaterais, como no caso da proibição de subsídios com impacto negativo para o estoque de peixes ou direcionados à pesca ilegal.

Os grandes avanços da TPP são relativos às normas sobre empresas estatais, propriedade intelectual e outros temas em aberto na agenda multilateral como serviços financeiro e padrões trabalhistas. Um dos interesses dos Estados Unidos contemplado nesse acordo foram as restrições à atuação de grandes empresas estatais em relação a compras estatais, proibindo discriminação por parte dos governos a empresas de outros países signatários (com exceção para prestação de serviço público). Essa medida, além de ser o que os países desenvolvidos desejam emplacar no âmbito multilateral, também visa minar qualquer interesse de adesão chinesa ao acordo.

Nas regras sobre propriedade intelectual, a TPP é considerado OMC-plus, pois defendem algumas restrições maiores que as negociadas na organização internacional. Um exemplo disso é o estabelecimento de um prazo mínimo unificado de proteção a dados de testes clínicos dos registrantes de medicamentos, o que protege a indústria farmacêutica dos países desenvolvidos e dificulta a produção e comercialização de medicamentos genéricos. Outro setor com regras diferenciadas é o de direitos autorais, tendo a TPP estabelecido proteção de 70 anos depois da morte do autor, regras para proteção de direitos intelectuais na internet e disciplina sobre verificação dos direitos de propriedade intelectual, sendo uma atualização da norma mínima obrigatória.

Os considerados “novos temas” (investimentos, serviços financeiros, comércio e meio ambiente, comércio e padrões trabalhistas, comércio eletrônico e combate à corrupção) têm abrangência diversificada. Para investimentos, há proibições de certas condicionalidades para investimento, como conteúdo ou tecnologia local, de forma a coibir preferencias para empresas estatais. Os serviços financeiros trabalham com uma “lista positiva”, ao contrário da regra geral de serviços, com compromissos específicos para transferência de informação, gerenciamento de portfólio, oferta de seguros, entre outros. O comércio eletrônico segue a moratória da OMC e acrescenta dispositivos não discriminatórios. Nas questões relativas a padrões trabalhistas e meio ambiente, desencorajam o enfraquecimento de requerimentos sobre os temas de forma a atrair investidores. Também inclui medidas contra corrupção, dando nova dimensão ao tema.

As disposições relativas à solução de controvérsias também coadunam-se à OMC: em caso de disputas relativas a temas consagrados pela organização devem levar em conta as decisões dos órgãos da OMC. Entretanto, temas como investimentos, serviços, serviços financeiros, comércio eletrônico e propriedade intelectual estão protegidas por Mecanismo de Solução de Controvérsias Investidor-Estado (com a exclusão da indústria tabagista). Expropriações indiretas estão incluídas no acordo, porém subsídios e políticas prudenciais não são passíveis de questionamento.

Alguns documentos foram assinado junto com a TPP, entre eles documentos bilaterais entre Estados Unidos e países signatários para compatibilizar o novo acordo com tratados de livre comércio anteriores e uma declaração conjunta em que os países se comprometem a não desvalorizar suas moedas para ganhar competitividade. Mesmo a declaração não tendo força vinculante, é uma inovação interessante.

Apesar da abrangência do acordo, as diversas exceções e flexibilizações da TPP, aliadas à já elevada integração entre os países faz com que analistas não apostem em efeitos significativos sobre o comercio internacional. “A combinação de padrões gerais elevados com exceções para acomodar a diversidade dos países reforçou a percepção da motivação geopolítica do acordo.”

Analisar os impactos quantitativos de um acordo comercial é algo complexo, principalmente quando tem a abrangência e a complexidade da TPP, além de seu caráter não-meramente econômico, mas também geopolítico. Qualitativamente, pode-se considerar o acordo como um “mapa” para a integração comercial na Ásia-Pacífico, baseado nas normas da OMC, mas que vão além delas, tendo, como consequência, impacto nas negociações multilaterais futuras já que esses países terão como posição comum o acordo plurilateral para diversos temas.

Um estudo recente realizado por Petri e Plummer (2016), que buscou analisar a TPP tanto pela perspectiva macroeconômica quanto pela microeconômica, concluiu que o acordo propicia o aumento das cadeias produtivas entre os países, mas que só será capaz de alterar a balança comercial se houver aumento na poupança líquida no longo prazo, de forma a equilibrar déficits. A crítica de que o haveria aumento do déficit comercial norte-americano com o acordo, diminuindo a demanda e aumentando o desemprego, é entendida como uma questão de curto prazo, passível de ser superada por ajustes políticos e de mercado. Porém isso necessitaria um cenário microeconômico favorável. Em um cenário desfavorável, os desequilíbrios no emprego podem ser mais graves pela incapacidade de transferência de mão de obra tanto domesticamente quanto entre os países.

A questão do mercado de trabalho também é alvo da análise de Johnson (2016), que explica o efeito negativo significativo sobre o emprego quando há uma disparada nas importações. Ainda assim, o autor afirma que a TPP trará ganhos gerais para os Estados Unido, tanto em PIB, apesar do impacto ser menor, quanto em renda da população, até pela esperada queda de preços de produtos. Apesar de poucas análises existentes sobre o acordo no momento, a maioria enfatiza algumas similaridades dos países signatários, como a participação em acordos comerciais de disciplinas OMC-plus e nível de abertura comercial similar – com exceção para Vietnã e Japão. O último seria um dos maiores beneficiários já que não tinha acordo de livre comércio com os Estados Unidos.

A crítica de que a TPP poderia fragmentar vínculos comerciais existentes na região Ásia-Pacífico, deslocando investimentos, empregos e outros, não se sustenta pela existência de acordos preferenciais entre membros e não-membros da TPP e pela estrutura de cadeias de valor existente na região. Os novos arranjos produtivos integrados via TPP poderiam, contudo, causar desvios de comércio. Também não parece haver risco de fragmentação do sistema multilateral de comércio centrado na OMC, já que usa as normativas da organização como base, inovando em poucos aspectos, podendo assim ser caracterizada como um regime de “multilateralismo multipreferencial”, em que preferências comerciais convivem com disciplinas de comércio multilateral.

Por conta da motivação geopolítica, entender o impacto do acordo sobre a China é importante. As baixas tarifas industriais dos principais mercados do TPP deveriam indicar um impacto reduzido sobre a China, apesar de poder levar a mudanças nas cadeias produtivas regionais. Um dos principais efeitos possíveis seria um deslocamento das exportações chinesas para os Estados Unidos pela entrada nesse mercado de mercadorias vietnamitas, em particular têxteis e vestuário. Algumas medidas da China visam manter e aumentar sua influência regional, como o Baco Asiático de Investimento em Infraestrutura, a iniciativa “one belt, one road”, assinatura de acordos de livre comércio com Austrália e Coreia do Sul e proposta de acordos na APEC, além de novo ânimo para as tratativas da Parceria Econômica Regional Abrangente (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP), entre os membros da ASEAN e os países com os quais mantêm acordos de livre comércio (Austrália, China, Índia, Japão, Coreia do Sul e Nova Zelândia), apesar de não ser possível a mesma abrangência que a TPP, em especial em relação a empresas estatais.

Para o Brasil, a TPP interessa pela possível capacidade de afetar a competitividade brasileira e pela influência nas discussões normativas multilaterais. A inserção internacional brasileira foi muito criticada pela não participação nas negociações do acordo, porém é preciso imparcialidade para analisar as reais “perdas” que o Brasil em teoria sofreria. O desvio de comércio de produtos industriais deverá ser baixo porque a maioria das tarifas nesse setor já eram reduzidas. Perdas potenciais mais significativas ocorreriam no setor agrícola, com maior desvio de comércio entre membros do TPP, porém, em muitos dos mercados em questão, os produtos brasileiros não tem entrada por questões sanitárias e fitossanitárias. Como avançam pouco em grande parte dos temas disciplinados pela OMC (com as exceções mencionadas acima), o impacto tende a ser menor. A inclusão de questões ambientais e trabalhistas pode ser inclusive positiva para a competitividade brasileira, pois podem dificultar cadeias produtivas baseadas em baixos salários e más condições de trabalho.

Uma análise preliminar da Embaixada do Brasil em Washington sobre as concessões tarifarias da TPP identificou possíveis desvios de comércio das exportações brasileiras para os Estados Unidos. Além de produtos japoneses (como autopeças) e vietnamitas (como calçados), que alcançam o mercado norte-americano, produtos brasileiros como tecidos impregnados com borracha, maiôs e biquínis, preparações alimentícias ou conservas de carne bovina e mel podem sofrer maior competição. Porém algumas imposições normativas auxiliam o Brasil, como por exemplo a questão têxtil, já que a regra de origem da TPP estabelece a necessidade de produção total em um único país e grande parte dessa produção na Ásia-Pacífico se dá a partir de cadeias de valor globais.

O impacto na América Latina pela participação de Chile, Peru e México (e pelo interesse em aderir da Colômbia) é mais significativo já que o número de acordos bilaterais entre as duas regiões é limitado, podendo a TPP passar a agir como “plataforma de vínculos comerciais.” Para o Brasil, há o aumento potencial da competição de suas exportações nos vizinhos latino-americanos com produtos dos países membros da TPP devido à “erosão das preferencias de que se beneficia o Brasil em virtude de seus acordos com o Mercosul.”

Como exposto, podem ser esperados impactos reais negativos, porém limitados sobre o Brasil com a assinatura da TPP. As críticas e os debates sobre o acordo servem para refletir sobre a inserção internacional brasileira e o modelo produtivo existente e pretendido. Os investimentos produtivos no Brasil focam no grande mercado interno do país, em especial no setor industrial, tendo o próprio Brasil e a América do Sul como interesse primordial de abastecimento. Com isso, os acordos de livre comércio do Mercosul com países do continente foram bem sucedidos em permitir acesso a esses mercados e impulsionar a expansão produtiva brasileira, ainda que limitada, mas não permitiram a formação de cadeias de valor agregado na região. Isso ocorre por diversos motivos como interesses nacionais divergentes, dificuldades produtivas brasileiras em incorporar insumos importados, insuficiência logística e carência de infraestrutura de transportes entre centros produtivos regionais.

Dessa forma, as dificuldades de inserção do Brasil não resultam necessariamente de opções que seriam equivocadas no que se refere a negociações comerciais, mas estão intrinsecamente ligadas às opções de política econômica, notadamente de política industrial. Há espaço para repensar a estratégia das indústrias nacionais e promover uma transformação da base industrial nacional? Trata-se de escolhas entre políticas endógenas de desenvolvimento ou inserção nas cadeias internacionais de valor. Mas o movimento em direção à participação nas cadeias globais de valor não depende de decisões de política comercial, como a negociação de determinados acordos, ou de uma possível “adesão” ao TPP, mas de capacidade de articulação entre as políticas endógenas e uma maior inserção internacional, possivelmente pelo desenvolvimento de cadeias regionais de valor que partam dos setores em que o Brasil inova e é competitivo.

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